Cinzia Arruzza, Filosofa, attac Italia. Intervento al Forum Sociale Europeo durante il seminario organizzato da ATTAC-Svizzera

Alcuni cenni sulle privatizzazioni in Europa

La vague privatizzatrice che sta attraversando l’Europa trova la sua ragion d’essere nella fase di crisi che il capitalismo a livello mondiale sta attraversando a partire dagli anni ’70.
La necessità di incrementare i profitti in un momento di rallentamento nell’accumulazione capitalista, ha spinto governi e tecnici ad abbandonare le ricette neo-keynesiane, per abbracciare dei programmi più compiutamente liberisti.
Lo smantellamento dello stato sociale nei diversi paesi europei e la trasformazione dei servizi pubblici in settori soggetti al mercato e degli utenti in clienti ha permesso e permetterà un’ulteriore riduzione della ridistribuzione dei profitti: essa risponde alla necessità di aprire agli investimenti delle imprese settori nuovi che prima erano coperti dall’intervento statale.
L’avanguardia di questo processo in Europa è stata la Gran Bretagna, che a partire dal 1979 ha avviato una politica neoconservatrice di vendita del patrimonio pubblico e di privatizzazione degli enti e dei servizi pubblici (trasporti, poste, energia, reti idriche, telecomunicazioni), con gravissime conseguenze sulla possibilità d’accesso ai servizi e sulle condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori.
Il resto d’Europa si è avviato su questa strada a partire all’incirca dall’inizio degli anni ’90: a una politica di progressive privatizzazioni si è accompagnata una massiccia campagna ideologica basata un po’ dappertutto sulla svalorizzazione dei servizi e degli enti pubblici (inefficienze, ritardi, qualità dei servizi, costi..), sulla celebrazione delle virtù del libero mercato e della libera concorrenza, sulla drammatizzazione della situazione dei conti pubblici degli stati e dunque la necessità di una drastica riduzione della spesa pubblica.
La necessità di risanare il debito pubblico è stata utilizzata come scusa per svendere il patrimonio pubblico, mentre al contrario sul piano fiscale non solo nulla è stato fatto per colpire i redditi da impresa, ma anzi sono state create politiche di incentivi fiscali e sgravi a vantaggio delle imprese, come in Germania e in Italia, che hanno contribuito ad allargare il debito pubblico.
Fatta eccezione per la Gran Bretagna, la prima ondata di privatizzazioni nel corso degli anni ’90 ha riguardato soprattutto i settori delle telecomunicazioni, delle poste e i servizi pubblici a livello locale. Adesso, in sintonia con il GATS, si assiste a una nuova massiccia ondata di privatizzazioni che riguardano i trasporti, il settore idrico, l’istruzione pubblica, la sanità.
In Francia il governo sta attualmente lavorando alla privatizzazione dell’EDF (l’ente per l’energia elettrica) e del GDF (l’ente per il gas, per cui si sono già candidate la Total e la Suez, due aziende legate ai fondi pensione statunitensi). I settori sottoposti a privatizzazione in Francia in questi anni sono stati: sanità, poste, servizi locali e telecomunicazioni.
In Germania si sta vendendo la rete idrica: nel giugno del 1999 la SARL Acqua, una filiale del trust tedesco RWE, insieme alla Compagnie Générale des Eaux (CGE), che appartiene a Vivendi, e alla SARL Allianz Capital Partner, ha compiuto l’acquisizione del 49,9% della fornitura in acqua berlinese. A un processo di privatizzazione è sottoposto in questo momento anche l’LBK, cioè l’insieme degli ospedali del Land di Amburgo, che è una delle più grosse aziende ospedaliere d’Europa.
Le privatizzazioni, contrariamente alle belle dichiarazioni sulle virtù della libera concorrenza, hanno favorito in tutta Europa la formazione di oligopoli, come dimostrano il settore delle telecomunicazioni e il trust francese Vivendi.
Non va però fatto l’errore di pensare che la privatizzazione di un servizio comporti immediatamente l’aumento delle tariffe per gli utenti e una maggiore difficoltà di accesso; non è raro che in settori privatizzati si verifichi inizialmente un abbassamento delle tariffe finalizzato a garantirsi e stabilizzare una fetta di mercato. Soltanto nel medio periodo sarà possibile valutare effettivamente e con cognizione di causa i reali effetti delle privatizzazioni sull’accessibilità e la diffusione dei servizi.
Altro discorso può essere fatto, invece, per quanto riguarda il peggioramento delle condizioni di lavoro e di vita dei lavoratori e delle lavoratrici, in quanto le privatizzazioni hanno comportato finora generalmente tagli degli organici, introduzione della precarietà, peggioramento delle condizioni contrattuali, aumento del mobbing. Tuttavia, uno studio approfondito sugli effetti delle politiche di privatizzazione portate avanti in questi anni in Europa deve essere ancora condotto.

Le grandi privatizzazioni in Italia

Iniziamo con alcune cifre: al Fondo di ammortamento dei titoli di stato, che è quasi interamente finanziato dalle privatizzazioni, sono giunti per dismissioni di patrimonio pubblico dal 1994 al 1999 111.870 miliardi di lire, vale a dire 57.776.033.301 Euro; il volume complessivo delle cessioni realizzate dal gruppo Iri dal luglio del 1992 al 30 giugno 1999 è pari a 27.240.519.142 Euro (52.745 miliardi di lire); il volume complessivo delle cessioni realizzate dal gruppo Eni dal luglio 1992 al 31 dicembre 1998 è pari a 4.186.399.624 Euro (8106 miliardi di lire). Valutando soltanto la scorsa legislatura, complessivamente, l’incasso globale derivato dalle privatizzazioni del Tesoro, del Gruppo IRI e del Gruppo ENI ammonta a 160 mila miliardi di lire (82,5 miliardi di e).
Se si prende in considerazione il periodo 1992-2000 e i proventi derivanti da privatizzazione, l’Italia risulta detenere l’infelice primato europeo in termini di cessione del patrimonio pubblico. I proventi delle privatizzazioni sono stati interamente destinati al risanamento del debito pubblico; a tale scopo nel 1993 è stato istituito il Fondo di ammortamento dei titoli di stato, in cui sono stati versati i ricavati.
La riduzione del debito pubblico è stata condotta, tramite questo Fondo, con il riacquisto di titoli di Stato e con il rimborso di titoli di Stato in scadenza.
Il processo di privatizzazione dei grandi enti pubblici e di cessione delle partecipazioni statali nei diversi settori imprenditoriali ha avuto inizio con l’emanazione del decreto-legge 5 dicembre 1991, n. 386, convertito, senza modificazioni, con legge 29 gennaio 1992 n. 35, che riguardava la trasformazione in società per azioni degli enti di gestione delle Partecipazioni Statali e degli altri enti pubblici economici nonché delle aziende autonome statali e del decreto legge 11 luglio1992, n. 333, che prevedeva la trasformazione dei grandi enti pubblici in società per azioni, trasferendone la proprietà direttamente al Ministero del Tesoro.
Con il governo Ciampi, il 30 giugno 1993 è stato istituito il Comitato permanente di consulenza globale e di garanzia per le privatizzazioni; il 27 settembre è stato presentato il decreto legge n. 389, primo di una serie di provvedimenti che, l’anno successivo, hanno portato alla legge 474, che rappresenta ancora oggi la griglia operativa delle procedure di dismissione delle partecipazioni dirette e indirette del Tesoro.
A livello europeo sono stati due gli eventi che hanno dato un forte impulso all’avvio del processo di privatizzazione (oltre ovviamente la necessità dell’adeguamento ai parametri sanciti dal patto di stabilità): l’’accordo Savona-Van Miert’ (1993), che, a condizione di privatizzare il settore, permetteva allo Stato italiano la ricapitalizzazione della siderurgia in quel momento in crisi; il protocollo, siglato nell’estate del 1993 dall’allora Ministro degli Esteri, Beniamino Andreatta e da Karel Van Miert, Commissario europeo alla concorrenza, che impegnava il governo italiano a ridurre entro il 1996 l’indebitamento delle imprese pubbliche fino ad arrivare a livelli accettabili per gli investitori privati.
Le prime operazioni di vendita da parte del Tesoro sono iniziate nel 1994; in questo anno sono state messe in vendita la prima tranche dell’INA e dell’IMI, tramite collocazione in Borsa, e la Banca Commerciale Italiana, e sono state realizzate dall’IRI la cessione della Acciai Speciali Terni e dell’ultima parte della SME (con queste due operazioni l’IRI ha avviato la sua fuoriuscita dal settore siderurgico e da quello della ristorazione e della grande distribuzione). Queste operazioni sono proseguite nel 1995 con la messa in vendita della seconda tranche dell’INA e dell’IMI, che saranno vendute per intero l’anno successivo, e con l’inizio della vendita dell’ENI. Sempre nel 1995 è stata varata la legge istitutiva delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (L.481/95), che avrebbe successivamente permesso l’inizio della vendita di Telecom Italia e dell’Enel.
Nel 1997 il processo di privatizzazione ha compiuto un deciso salto di qualità, sia per l’entità delle cessioni sia per la loro qualità e incidenza dal punto di vista sociale. In quest’anno, infatti, oltre a vendere la terza tranche dell’ENI e le proprie partecipazioni nell’Istituto bancario S. Paolo di Torino, nel Banco di Napoli e nella SEAT, il Ministero del Tesoro ha dismesso la propria partecipazione in Telecom Italia.
In un primo momento si è provveduto a costituire un azionariato stabile rappresentato dai seguenti soggetti:

Azionisti stabili Quota acquistata (%)

 Assicurazioni Generali 0,6

 Alleanza Assicurazioni 0,4

 Banca Commerciale Italiana 0,5

 Credito Italiano 0,7

 Rolo Banca 1473 0,3

 Imi - Istituto Mobiliare Italiano 0,8

 Banca Monte dei Paschi di Siena 0,5

 INA - Istituto Nazionale delle Assicurazioni 0,5

 Compagnia di San Paolo 0,6

 IFIL - Finanziaria di partecipazioni 0,6

 Fondazione Cariplo 0,5

 Credit Suisse Group 0,7
Totale 6,7

Nella fase successiva il resto delle partecipazioni del Ministero del Tesoro è stato venduto mediante un’offerta pubblica di azioni private in Italia e mediante un collocamento privato destinato agli investitori professionali italiani ed istituzionali esteri, in Italia, Regno Unito e Repubblica d’Irlanda, Resto del Mondo.
Complessivamente per questa operazione il Tesoro ha incassato 22.883 miliardi di lire (11,82 miliardi di euro). Il costo sociale di questa operazione è stato molto elevato: nel corso degli ultimi anni 11000-12000 lavoratori sono stati, in un modo o nell’altro, espulsi dalla Telecom.
Sempre nel 1997 l’IRI ha realizzato la vendita delle proprie partecipazioni nella Banca di Roma. L’anno successivo è stata continuata la dismissione dell’Eni, sono state vendute le partecipazioni del Tesoro nella BNL ed è stata avviata la dismissione delle partecipazioni detenute dall’IRI in Alitalia: la quota di partecipazione, ridotta al 53 %, è stata poi nel 2000 trasferita al Ministero del Tesoro in modo da agevolare ulteriormente il compimento del processo di dismissione.
Nel 1999 è stata avviata la vendita dell’Enel, che era stata prevista dalle direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri del 1993 ed era stata però sospesa nel 1996. A termine della privatizzazione della prima tranche dell’Enel, al marzo 2001, il Ministero del Tesoro deteneva il 67,58 % del capitale sociale; all’acquisto delle azioni dell’Enel hanno partecipato, oltre ai piccoli risparmiatori e a investitori stranieri, soprattutto Assicurazioni, Fondi pensione, Banche, Fondazioni Bancarie e Fondi comuni.
L’incasso complessivo, al termine dell’operazione, è stato di 32.045 miliardi di lire (16,55 miliardi di e). Proprio nelle ultime settimane è trapelata sui giornali, probabilmente fatta trapelare ad arte dai vertici Enel, la notizia che in azienda si verificheranno prossimamente 15000-20000 esuberi su un totale di 73000 dipendenti.
Sempre nel corso del 1999 il Tesoro ha di fatto completato la sua fuoriuscita dal sistema finanziario e bancario cedendo la propria partecipazione nel Mediocredito centrale, mentre l’IRI ha proseguito nelle dismissioni alienando la propria partecipazione in Autostrade S.p.A. Gli anni dal 1997 al 1999 sono stati complessivamente i più intensi dal punto di vista del processo di privatizzazione; con il 2000 si è registrato un lieve rallentamento rispetto agli anni precedenti, a seguito della decisione del Tesoro di non scendere al di sotto della soglia di controllo dell’ENI.
Mentre le dismissioni da parte dell’ENI si sono arrestate, quelle dell’IRI sono continuate a ritmo sostenuto per permettere di arrivare alla liquidazione dell’IRI stesso, prevista per il giugno del 2000.
La cessione più significativa è stata quella del 44% di Finmeccanica, che si è accompagnata all’alienazione della quota di controllo in Aereoporti di Roma. La vendita delle azioni di Finmeccanica ha comportato un introito di 10.659 miliardi di lire (5,5 miliardi di euro).
Al termine dell’operazione l’IRI ha trasferito le proprie partecipazioni residue al Ministero del Tesoro, che in conclusione arrivava a detenere il 32,45% del capitale sociale di Finmeccanica. Per quanto riguarda il Tesoro, nel corso dell’anno ha ceduto la propria partecipazione di controllo nel Credito Industriale Sardo e le partecipazioni residue detenute in Meliorbanca e nel Mediocredito Lombardo. Infine, nel 2001 è proseguita la vendita dell’ENI, con la cessione della quinta tranche.
L’IRI S.p.A. ha fornito un significativo contributo al processo di privatizzazioni. Fatta eccezione per il collocamento di Alitalia e Finmeccanica e la cessione di quote Fincantieri e Tirrenia, tutte le operazioni condotte dall’IRI hanno comportato la perdita del controllo delle società poste in vendita. I maggiori risultati sono stati conseguiti nel 2000, in conseguenza della decisione di porre in liquidazione l’IRI, adottata dal Governo nella primavera del 1997. Nel rispetto della tempistica stabilita, il 28 giugno 2000 è stata deliberato lo scioglimento dell’IRI e il Ministero del Tesoro ha affidato al Comitato dei Liquidatori il mandato di esaurire le vendite residue entro l’approvazione del bilancio al 31 dicembre 2003.
Successivamente alla messa in liquidazione dell’IRI, la partecipazione detenuta nell’Alitalia (53%) è stata trasferita al Ministero del Tesoro in vista di una successiva privatizzazione.
La partecipazione detenuta nella RAI (99,5%) è stata trasferita nel mese di novembre 2000 ad una nuova società, costituita mediante scissione dell’IRI, denominata RAI Holding e interamente posseduta dal Ministero del Tesoro. Poche settimane fa è stato presentato il disegno di legge per la privatizzazione della RAI: in base ad esso, la RAI verrà privatizzata a partire dal gennaio 2004 nella sua totalità come public company (vale a dire un’azienda con azionariato diffuso o ’polverizzato’ e pacchetti azionari di modeste dimensioni, in modo da evitare grandi concentrazioni di azioni).
Il disegno di legge fissa un limite massimo dell’1% al possesso di azioni da parte di un unico soggetto e ammette accordi tra diversi soggetti per non più del 2 %. L’1% è una quota solo apparentemente bassa; in realtà si tratta di una quota accessibile solo ai grandi investitori, considerato che il patrimonio totale della RAI ammonta a circa 6 miliardi di euro. Il disegno di legge prevede, inoltre, l’abolizione del divieto di possesso congiunto di giornali e TV.
I dati riportati per il periodo 1992-2001 sono stati tratti dal Libro Bianco sulle privatizzazioni curato dal Dipartimento del Tesoro. Così lo introduce Vincenzo Visco: ’Questo ’Libro Bianco’ sulle Privatizzazioni vede la luce al termine di una legislatura nel corso della quale tutti gli obiettivi di dismissioni che erano stati stabiliti sono stati raggiunti e superati.
La legislatura si conclude, infatti, con la pressoché totale fuoruscita dello Stato dalla maggior parte dei settori imprenditoriali dei quali, per oltre mezzo secolo, era stato, nel bene e nel male, titolare’.
Effettivamente i governi di centro-sinistra hanno rappresentato negli anni scorsi una delle avanguardie europee per le politiche di privatizzazione e smantellamento dello stato sociale. Anche per quanto riguarda le grandi privatizzazioni in Italia non esistono studi approfonditi sugli effetti sociali determinati dalla vendita degli enti e delle aziende pubbliche e dalla fuoriuscita dello stato dal settore bancario, finanziario e imprenditoriale.
Considerata l’entità del processo, il fatto che esso è destinato ad ampliarsi in forme sempre più drammatiche per l’adesione dell’Italia al GATS, e considerato che le grandi privatizzazioni si sono accompagnate alla privatizzazione dei servizi pubblici locali, diventa sempre più urgente la compilazione di un libro bianco che ne valuti gli effetti sociali. Tuttavia è possibile fare da subito alcune considerazioni elementari.
Il passaggio dalla produzione con l’obiettivo del servizio alla produzione mirante alla creazione di valore determina di per sé degli effetti scontati in primo luogo per quanto riguarda i lavoratori: erosione delle normative contrattuali, controllo dei salari, espulsione di masse di lavoratori con il metodo dell’ ’esodo incentivato’.
Per quanto riguarda l’utenza, se è vero che spesso in un primo tempo si verifica un abbassamento delle tariffe mirato alla stabilizzazione di una fetta di mercato, è vero tuttavia che nel medio periodo le tariffe saranno destinate ad aumentare; infatti, il metodo del price cap prevede che gli investimenti siano totalmente remunerati dalle tariffe: poiché gli investimenti nei diversi settori sono destinati ad aumentare, cresceranno anche le tariffe. Inoltre è del tutto evidente che gli investimenti si concentreranno sui settori più redditizi, tralasciando quelli a elevato valore sociale, ma poco remunerativi.

La privatizzazione dei servizi pubblici locali

La legge 142 del 1990, che prevedeva la riorganizzazione degli enti locali, conteneva al suo interno la nuova normativa riguardante la gestione dei servizi pubblici; essa introduceva diverse tipologie di gestione dei sevizi cui gli enti locali potevano accedere.
Da un lato la gestione diretta o "in economia", dall’altro l’affidamento dei servizi ad aziende speciali o a società per azioni a prevalente capitale pubblico locale, costituite o partecipate dall’ente locale. Nel caso delle aziende speciali, si trattava di aziende costituite dall’ente locale e dotate di autonomia imprenditoriale e di un proprio statuto, il cui capitale era interamente fornito dall’ente locale e non quotato in borsa; l’introduzione di questo tipo di aziende non costitutiva perciò una privatizzazione dei servizi, ma una loro aziendalizzazione, cioè una riorganizzazione di tipo aziendale della gestione del servizio pubblico, improntata a criteri di efficacia, di efficienza ed economicità e vincolata al pareggio di bilancio.
La costituzione di società per azioni con capitale a maggioranza pubblico ha rappresentato il primo deciso passo verso la privatizzazione dei servizi, attraverso lo specchietto per le allodole della partecipazione pubblica con una quota di maggioranza: in presenza di una quotazione in borsa e di investimenti privati, infatti, è di per sè evidente che l’intera gestione del servizio è obbligata a perseguire l’obiettivo di una redditività dell’investimento per gli investitori privati, nonostante la presenza del pubblico.
Non a caso, infatti, la legge 267 del 2000, legge che raccoglie i diversi interventi di Bassanini nel corso degli anni di governo del centro-sinistra e che costituisce la legge di riorganizzazione complessiva dell’ordinamento degli enti locali, ha modificato la legge 142 in merito alla gestione dei sevizi introducendo nell’art. 113 una nuova possibilità per gli enti locali: l’affidamento del servizio a società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria.
L’elemento da sottolineare è che la legge, come quella precedente, non prevede direttamente l’obbligo per gli enti locali di affidare i servizi a società per azioni, cioè non obbliga gli enti locali alla privatizzazione; e prevede inoltre la possibilità della gestione diretta, in economia, sia nel caso di modeste dimensioni dei servizi, sia nel caso in cui le caratteristiche del servizio non rendono opportuna la costituzione di una azienda.
Da questo punto di vista, nonostante le pressioni a cui gli enti locali sono stati sottoposti in questi anni, la corsa alla svendita del patrimonio pubblico e alla costituzione di società per azioni ha rappresentato anche una volontà politica degli enti locali stessi.
E veniamo al dunque: l’art. 35 della scorsa Legge Finanziaria rimette nuovamente mano alla questione della gestione dei servizi pubblici, sostituendo l’art. 113 della L. 267 con un nuovo articolo, concernente i servizi pubblici di rilevanza industriale (acqua, luce, gas, rifiuti, trasporto pubblico urbano...) e un articolo 113 bis concernente i servizi pubblici privi di rilevanza industriale.
Per quanto riguarda la prima tipologia di servizi, questo articolo prevede l’obbligo per gli enti locali di trasformare tutte le aziende speciali in società di capitali, di affidare mediante gara d’appalto l’erogazione dei servizi a società di capitali e di assegnarne la gestione o direttamente a società per azioni con capitale di maggioranza pubblico o mediante gara d’appalto ad imprese.
L’art. 35 prevede inoltre la possibilità per gli enti locali di cedere integralmente o in parte la propria partecipazione nelle società erogatrici dei servizi, e di cedere la proprietà di reti, impianti, dotazioni, ecc..., a società di capitali a maggioranza pubblica. Infine, obbliga gli enti locali che al contempo sono proprietari di impianti, reti, ecc. e posseggono la maggioranza del capitale sociale delle società che gestiscono i servizi a vendere gli impianti a società con capitale a maggioranza pubblico.
Contrariamente alle leggi precedenti, quindi, l’art. 35 introduce direttamente l’obbligo di privatizzazione dei servizi a rilevanza industriale, insistendo in particolare sulle reti idriche.
Esso, infatti, stabilisce che l’ente locale ha 18 mesi di tempo per costituire una società di capitali provvisoria a cui affidare il servizio idrico integrato: provvisoria, in quanto l’affidamento non potrà avere una durata superiore ai cinque anni, a condizione che entro due anni si privatizzi almeno il 40% della società.
Scaduti i cinque anni si dovrà passare necessariamente dall’affidamento diretto all’assegnazione mediante gara d’appalto. Per quanto riguarda i servizi privi di rilevanza industriale, si stabilisce di fatto la priorità dell’affidamento di questi servizi ad aziende speciali o società di capitali rispetto alla gestione diretta da parte degli enti locali.

La trappola del GATS

Le politiche di privatizzazione dei servizi portate avanti dai governi di tutta Europa trovano nel GATS il proprio coronamento. Il Gats, a cui aderiscono tutti gli stati membri del WTO, è uno dei trattati frutto dell’Uruguay round del 1994: questo trattato di fatto prevede la completa liberalizzazione di tutti i servizi, in qualsiasi settore, esclusi quelli forniti nell’esercizio dei poteri governativi, vale a dire strettamente connessi all’esercizio della sovranità (giustizia, esercito, ordine pubblico, attività amministrativa dello stato).
In sostanza sanità, istruzione, cultura, trasporti, forniture energetiche, acqua, assistenza sociale sono risucchiati all’interno dei meccanismi e delle decisioni del WTO e sottoposti alla leggi del mercato.
Il GATS, per poter comprendere la più vasta gamma di servizi possibile, ha allargato la nozione di scambio, o commercio estero, aggiungendo tre altri modi di scambio; accanto ai servizi offerti da un territorio a un altro (scambia transfrontalieri), si prevedono dunque altre tre possibilità: quella per cui sia un cittadino a spostarsi in un altro paese per consumare i servizi qui erogati, quella per cui un cittadino insedi la propria attività commerciale in un paese straniero per offrire in questo territorio servizi, quella per cui si verifichi un semplice spostamento di persone fisiche che si recano in un altro paese per erogare nel suo territorio un servizio (ad esempio un medico’).
Con questo tipo di allargamento della nozione di scambio il GATS può così investire un panorama estremamente ampio di servizi, all’interno del quale ai servizi di interesse pubblico non è riconosciuta alcuna specificità.
Il GATS prevede due tipi di obblighi per gli stati membri, gli obblighi generali e validi indiscriminatamente per tutti e quelli specifici che investono esclusivamente le attività e i settori che i paesi membri hanno deciso di liberalizzare.
Gli obblighi generali sono la trasparenza (vale a dire che gli stati devono rendere note tutte le iniziative che potrebbero interferire con la libertà degli scambi) e la clausola della nazione più favorita, in base alla quale un’agevolazione o un finanziamento concesso a un membro del WTO può essere di diritto richiesto da ogni altro membro in tutti i settori dei servizi: una clausola che colpisce ovviamente in particolare i paesi del sud del mondo.
Uno stato membro che negozia la liberalizzazione di un insieme di settori di servizi nell’ambito del GATS è poi tenuto a una serie di obblighi: pur potendo nominalmente condurre o mantenere delle politiche nazionali su quel determinato settore, queste non possono essere in contraddizione con il GATS salvo casi eccezionali (crisi finanziarie, necessità di misure concernenti la morale, la salvaguardia di esseri viventi, animali e vegetali, la salute’).
È stato infatti formato un gruppo di lavoro incaricato di esaminare se le normative interne a ciascun paese non siano più rigorose di quanto sia necessario per assicurare la qualità del servizio; la decisione finale spetterà al WTO, senza alcun contraddittorio e sulla base della propria valutazione. Nell’ambito di un settore sottoposto al GATS, inoltre, un paese non potrà in ogni caso privilegiare imprese o in generale fornitori di servizi (comprese le aziende pubbliche) nazionali rispetto a fornitori di servizi esteri. Inoltre, incontrerà forti limitazioni per l’emanazione o il mantenimento di misure a salvaguardia dei lavoratori (dalla sicurezza, ai diritti sindacali).
Per decidere quali settori sottoporre al GATS i paesi devono dare vita a una serie di negoziazioni successive (miranti a liberalizzare progressivamente il più possibile), al termine delle quali comporre delle liste di impegni in cui vengono precisati i settori e le date a partire dalle quali questi vengono aperti agli investimenti.
Questi negoziati sono iniziati nel 2000, ma non si sono ancora conclusi: nel novembre del 2001 sono state fissate le date per le prossime tappe fino alla conclusione delle negoziazioni. Entro il giugno scorso i paesi membri dovevano comunicare al WTO la lista dei settori che chiedono siano liberalizzati negli altri paesi membri, ed entro il marzo 2003 dovranno far conoscere le proprie offerte di liberalizzazione.
Queste date sono irrealistiche per i paesi del sud del mondo che hanno finora partecipato scarsamente alle negoziazioni iniziate nel 2000 e che sono sprovvisti degli strumenti adeguati per capire in quali settori potrebbero essere competitivi con i paesi più forti.
In compenso l’Unione Europea ha già avanzato diverse domande di liberalizzazione a un numero significativo di paesi del sud del mondo, tra cui l’Africa del Sud, l’Egitto, l’India, l’Argentina, la Malesia e il Brasile, per quanto riguarda in servizi di base: acqua, telecomunicazioni, elettricità, agenzie di stampa e banche.
Le pressioni che l’UE sta operando sui paesi poveri perché abbattano le regolamentazioni interne sugliinvestimentidiretti esteri sono notevoli; per fare un esempio, l’UE chiede all’Egitto di prendere degli impegni per quanto riguarda la possibilità di apertura di filiali di banca a capitale interamente straniero e di attuare politiche antidiscriminatorie nei confronti di fornitori stranieri di servizi finanziari: sostanzialmente si chiede all’Egitto di attuare una politica di apertura totale ai flussi di capitale esteri e di vendita a compratori stranieri del sistema bancario simile a quella attuata dall’Argentina, con le conseguenze che sono sotto gli occhi di tutti.
Il GATS, per le sue caratteristiche, è un accordo che non riguarda semplicemente gli scambi, ma anche gli investimenti, in quanto riguarda servizi che vengono prodotti là dove sono forniti: dunque una sorta di Accordo multilaterale sugli investimenti (AMI) resuscitato.
I settori principali di investimento allo stato attuale sembrano essere, l’acqua, la sanità, soprattutto per l’industria farmaceutica, e l’istruzione, in particolare l’insegnamento superiore e la formazione professionale continua. Per quanto riguarda l’istruzione, che rappresenta un business da tre miliardi di dollari l’anno, già 38 paesi si sono impegnati a liberalizzare almeno un settore del loro sistema d’istruzione dei 5 individuati dalla classificazione del GATS; di questi 38 la metà si è impegnato a liberalizzare quattro settori. I paesi maggiormente lanciati su questa strada sono gli Stati Uniti, la Nuova Zelanda, l’Australia e la Gran Bretagna.
L’applicazione del GATS al settore dell’istruzione ha come conseguenza evidente la distruzione dei sistemi pubblici nazionali di istruzione: riduzione dei fondi pubblici, messa in crisi dell’autonomia e dello statuto professionale degli insegnanti, introduzione della precarietà, difficoltà di accesso per gli studenti agli insegnamenti superiori, aumenti dei costi, perdita del valore legale del titolo di studio, subalternità nei confronti degli sponsor commerciali’.
Il GATS rappresenta lo strumento attraverso le multinazionali vogliono ottenere due risultati fondamentali: portare a termine la privatizzazione dei servizi, avviata all’inizio degli anni ’90, aprendo interamente al mercato e alla concorrenza questi settori, dare una spallata definitiva all’universalità e alla gratuità dei servizi.

La questione acqua

La questione acqua merita un breve trattamento a parte per due ordini di motivi: in primo luogo perché ciò che sta accadendo a livello internazionale è che si sta trasformando progressivamente l’acqua da bene comune, indispensabile per la sopravvivenza stessa dell’uomo e dunque da garantire universalmente a tutti, in bene economico o merce (e l’acqua rappresenta oggi uno dei settori più redditizi, e dunque più ambiti, per il capitale); in secondo luogo perché l’esplodere dell’emergenza acqua, a causa dello sfruttamento intensivo della risorsa, dei cambiamenti climatici, dell’inquinamento, del surriscaldamento del pianeta, rende ancora più drammatica e più urgente la necessità di un utilizzo e di una gestione pubblica delle acque, che garantisca l’accesso a tutti, preservi il ciclo di riproduzione dell’acqua e ne impedisca lo sperpero e lo sfruttamento intensivo.
A livello internazionale non esiste alcun trattato o accordo valido giuridicamente che riconosca il diritto all’acqua; esso non è presente nella Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948, né nella Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo del 1950, né nella Carta europea dei diritti fondamentali dell’Unione Europea del 2000.
Le Dichiarazioni di Strasburgo e di Parigi che riconoscono l’acqua come bene comune e dunque il diritto di accesso all’acqua non hanno alcun valore giuridico, ma si limitano a essere una dichiarazione di intenti. Parallelamente in trattati come il GATS, che hanno effetti molto più immediati e concreti sulle condizioni di vita e sui diritti fondamentali delle persone, l’acqua viene ricompresa all’interno dei servizi sottoponibili alle leggi del libero scambio.
Anche la Costituzione italiana non parla di diritto all’acqua, ma questo può essere considerato implicito nel diritto alla salute riconosciuto nell’art.32. Nonostante ciò l’intera legislazione italiana si è occupata quasi esclusivamente dell’acqua considerata come patrimonio pubblico (e come bene economico) e non come diritto.
La legge che ha effettivamente rinnovato la normativa in maniera di acque è la legge Galli del 1994, che considera la risorsa nel suo intero ciclo. Prima della legge la gestione degli acquedotti era in larghissima parte in mano pubblica e affidata ai comuni; questa situazione tuttavia era caratterizzata da una forte frammentazione in quanto gli enti gestori della distribuzione erano in Italia 5500 a fronte di 6200 acquedotti.
È in questo quadro che la legge Galli mirava teoricamente a intervenire, per porre termine alla situazione di frammentazione e avviare una politica di pianificazione di livello nazionale, prevedendo misure di salvaguardia del bene acqua e di risparmio e rinnovo delle risorse insieme al criterio della gestione solidale dell’uso dell’acqua.
Dopo aver stabilito in cosa consista il servizio idrico integrato (che è costituito dall’insieme dei servizi connessi all’acqua, dalla sorgente alla depurazione e alle fognature), la legge ne affida ai comuni e alle province l’organizzazione, secondo i criteri di riunificazione e concentrazione e di aziendalizzazione del servizio.
Di per sé la legge Galli non prevede l’obbligo di privatizzazione, ma di riorganizzazione in termini aziendali del servizio (ad esempio le tariffe devono garantire la remunerazione del capitale investito): tuttavia, la discrepanza tra gli obiettivi dichiarati in linea teorica dalla legge e il modello imprenditoriale di riorganizzazione del sistema idrico proposto è abbastanza evidente.
Comunque, ciò che è successo in questi ultimi anni è che una serie di leggi regionali di attuazione della legge Galli, hanno interpretato il testo della legge nel senso di un progressivo impegno alla privatizzazione del servizio.
Questo è avvenuto sia perché la legge 142 del ’90 e la legge 267 del 2000 prevedevano tra le forme di gestione del servizio pubblico locale la possibilità di affidamento a società per azioni sia perché la legge Galli lascia una grande discrezionalità agli enti locali.
Con l’art. 35 della scorsa finanziaria si è arrivati, infine, al vero e proprio obbligo per gli enti locali alla privatizzazione del servizio.
Questo processo va evidentemente inserito nel più ampio processo di accaparramento della risorsa acqua da parte delle imprese e delle multinazionali; anche da questo punto di vista il GATS rappresenterà il grimaldello attraverso il quale le imprese riusciranno a penetrare ovunque nei settori dello sfruttamento e della gestione delle acque.
Tra le domande di liberalizzazione rivolte dall’Unione Europea agli altri paesi membri del GATS appare anche il settore acqua; ad esempio l’UE chiede all’Egitto e all’Africa del Sud la liberalizzazione dell’acqua per ciò che concerne i servizi di raccolta, di depurazione e di distribuzione dell’acqua.
È del tutto evidente che, per quanto riguarda il caso italiano, l’esistenza di una normativa che di fatto prevede l’obbligo di privatizzazione del servizio idrico e l’avvio della vendita del patrimonio idrico italiano, renderà sempre più difficile all’Italia rifiutare, nell’ambito delle negoziazioni del GATS, di aprire anche il settore idrico agli investimenti internazionali, con le conseguenze che sono prevedibili.

La campagna europea contro le privatizzazioni e il GATS : La situazione attuale
Contro l’attuazione del GATS si stanno muovendo in tutta Europa una serie di forze politiche, associative, sindacali che stanno cercando di avviare una campagna a livello europeo che sia in grado di fermare il progetto di liberalizzazione dei servizi e il processo di privatizzazioni avviato in tutta Europa e di rilanciare la funzione pubblica dei servizi.
In particolare Attac ha lanciato una campagna cui stanno partecipando tutti gli Attac d’Europa; la realtà maggiormente significativa è la Francia, dove è nato un collettivo ’AGCS- Services publiques’, che raccoglie al suo interno tra gli altri Attac, la CGT, Sud, le Marches européennes contre le chômage e una serie di altre associazioni e organizzazioni.
Questo collettivo ha lanciato un appello perché si dia avvio a una campagna a livello europeo per chiedere che il WTO e tutte le organizzazioni finanziarie internazionali siano vincolate al rispetto della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo e integrate nell’ONU; per quanto riguarda la politica europea sui servizi pubblici, l’appello pone alcuni principi basilari su cui si chiede che poggi il mandato dell’UE che negozia per tutti gli stati membri: equità di accesso ai servizi e loro continuità, adattamento dei servizi all’evoluzione dei bisogni delle popolazioni, trasparenza nella definizione degli obiettivi e delle finalità dei servizi e nella loro gestione, valutazione pluralistica, pubblica e contraddittoria che possa avvalersi di una pluralità di competenze.
Questi principi devono valere per i servizi di interesse pubblico che devono essere distinti dagli altri servizi.
Allo stato attuale, oltre alla Francia, soltanto il Belgio e la Svizzera si sono effettivamente mobilitati: in Svizzera la campagna è iniziata nel giugno 2001 e ha coinvolto, oltre ad Attac Svizzera, la Dichiarazione di Berna, i sindacati svizzeri e una cinquantina di organizzazioni che hanno dato vita a una manifestazione a Ginevra il 29 giugno scorso contro l’AGCS, in occasione della prima tappa delle negoziazioni; in Belgio la campagna è iniziata nel maggio scorso e ha visto una serie di iniziative di sensibilizzazione in 15 città.
Per il resto in Austria, Finlandia, Irlanda e Spagna la campagna è più o meno in fase di preparazione e allargamento ad altri soggetti oltre Attac; in Italia a ottobre si terrà un seminario nazionale di Attac sulle privatizzazioni che dovrebbe porre le premesse per il lancio vero e proprio della campagna dopo il Forum sociale europeo.
Uno degli elementi comuni alla diverse campagne nazionali sarà la compilazione di libri bianchi sugli effetti delle privatizzazioni nei diversi paesi e di un libro bianco europeo. Sarà comunque il Forum sociale europeo l’appuntamento decisivo perché la costruzione di un fronte largo di associazioni e organizzazioni politiche e sociali compia un salto di qualità decisivo.
Alcune considerazioni sul senso politico della campagna e sul ruolo dei servizi pubblici
Concepire e avviare una campagna contro le privatizzazioni pone una serie di questioni politiche non di poco conto, che dovranno essere necessariamente affrontate nel momento in cui si vorrà passare dalla mera opposizione al GATS a una fase di proposta e di rilancio dei servizi pubblici. Proverò ad accennarne qualcuna.
Ponendoci dal punto di vista dello Stato, è possibile distinguere la sfera dei bisogni (ovviamente si sta parlando dei bisogni che possono essere soddisfatti da un atto produttivo) da quella dei diritti. Molto schematicamente è possibile dire che la trasformazione di una serie di bisogni in diritti (riconosciuti e garantiti dallo Stato) dipende da due principali fattori: dal livello dei rapporti di forza tra le classi, e quindi dalla capacità dei movimenti di imporre il riconoscimento di alcuni diritti di natura sociale, e dal livello di evoluzione dei bisogni in una determinata società.
Per quanto riguarda i bisogni lo Stato può o lasciare che sia il mercato a soddisfarli (in quei settori in cui questo è possibile) o decidere di provvedere direttamente: quest’ultima ipotesi si verifica normalmente quando un determinato settore per le sue caratteristiche richiede un monopolio naturale, e allora lo Stato dà vita a un monopolio pubblico anziché privato, quanto lo Stato decide di intervenire per aumentare l’occupazione oppure per dar vita a una determinata strategia di sviluppo, ad esempio industriale.
Per fare un esempio in Italia l’elettrificazione è stato il risultato di un intervento dello Stato mirato a dar vita a un livello di elettrificazione sufficientemente diffuso e a costi sufficientemente bassi per permettere un processo di industrializzazione del paese, che altrimenti sarebbe stato molto più lento. In Italia gli interventi statali di questo tipo, cioè la presenza dello Stato in settori di soddisfacimento di una serie di bisogni, come il settore energetico e delle telecomunicazioni, erano prima degli anni novanta di considerevoli dimensioni.
Per quanto riguarda i diritti, questi devono essere garantiti dallo Stato ai suoi cittadini, ma le forme in cui lo Stato può offrire questa garanzia sono diverse.
Per esempio il diritto al ’pane’, cioè alla sopravvivenza fisica e quindi alla salute, viene normalmente soddisfatto dal mercato attraverso il salario: in questo caso compito dello Stato sarebbe quello di vigilare sulla qualità dei prodotti e di garantire l’accesso al cibo a chi è privo di un reddito e si trova in una condizione di indigenza tale da non poter soddisfare sul mercato il proprio diritto a una alimentazione.
Oppure lo Stato può affidare al privato la produzione dei servizi utilizzando il metodo dei bonus a copertura dei costi per gli utenti.
Infine, lo Stato può decidere di garantire una serie di diritti di natura sociale attraverso la produzione diretta dei servizi, ad esempio per settori in cui si formerebbero monopoli naturali o per settori che prevedono costi talmente elevati da richiedere una concentrazione della produzione per abbassare i costi e una produzione in perdita, cioè finanziata attraverso le tasse, oppure quando la diversificazione della qualità richiederebbe una attività di controllo da parte dello Stato tale da rendere più conveniente la produzione "diretta".
Si può dire che normalmente lo Stato produce direttamente quando, a parità di qualità, i costi del privato sarebbero più elevati.
Questo è il motivo per cui è possibile affermare in generale che quando uno Stato decide di privatizzare un servizio pubblico che prima produceva perché era più conveniente produrlo pubblicamente, ciò comporta un abbassamento della qualità del servizio o una riduzione delle possibilità di accesso al servizio stesso.
Ciò che si è verificato in Italia e in Europa a partire dal dopoguerra è stato che una serie di diritti sociali sono stati garantiti attraverso una rete di servizi pubblici che hanno rappresentato lo stato sociale dei diversi paesi, e che anche una serie di bisogni ha trovato una più facile soddisfazione grazie all’intervento diretto dello Stato (ad esempio per quanto riguarda il settore energetico e quello dei trasporti): questa tendenza ha subito una totale inversione a partire dalla ondata di privatizzazioni dell’inizio degli anni ’90.
Una delle maggiori argomentazioni utilizzate, se non quella centrale, per giustificare lo smantellamento progressivo dello stato sociale, ruota attorno all’inefficienza del pubblico: eccesso di burocrazia, lentezza nella erogazione dei servizi, clientelismo. Si è peraltro fatto indebitamente coincidere l’inefficienza dal punto di vista dell’erogazione del servizio con la non redditività delle aziende e degli enti statali, i cui bilanci erano in passivo.
Questo tipo di campagna ideologica, unita all’allarmismo sulla necessità del risanamento dei conti pubblici dello stato, è penetrata a fondo nelle coscienze, nei modi pensare, nel senso comune dei cittadini, soprattutto in Italia dove essa faceva leva su una situazione di fatto insostenibile per clientelismo e disfunzioni.
L’idea che il pubblico è inefficiente e il privato è di qualità sta alla base, ad esempio, di proposte caldeggiate dal centro-sinistra negli scorsi anni, come quella della sostituzione dei servizi gestiti direttamente dagli enti pubblici con il sistema dei bonus.
Da quanto detto sopra si deduce fino a che punto sia falso che il privato può garantire servizi di qualità migliore.
Se poi si tiene conto che nella realtà non si andrà realmente incontro all’applicazione del sistema dei bonus, ma più semplicemente alla privatizzazione dei servizi tout court, va aggiunta una ulteriore considerazione: poiché il servizio verrà prodotto per ottenere profitto, ciò cui si andrà incontro sarà la dismissione di interi settori a elevata utilità sociale, ma a scarsa redditività per le imprese, e l’investimento su settori immediatamente più redditizi.
Di fronte a questa situazione, la difesa pura e semplice del pubblico non è sufficiente. Il livello di penetrazione culturale dell’idea che ’il privato è bello’ è probabilmente molto più ampio di ciò che si possa immaginare. A questa offensiva culturale è necessario essere in grado di rispondere con proposte e parole d’ordine capaci di rilanciare l’idea del pubblico e di ricostruirne una credibilità. Non si tratta semplicemente di difendere la gestione pubblica dei servizi, ma di ripensarla da cima a fondo.
Al pubblico come servizio statale burocratizzato può essere contrapposto ad esempio un’idea di pubblico partecipato, cioè l’idea di una gestione partecipativa dei servizi pubblici che coinvolga insieme lavoratori e utenti, che preveda dunque il controllo, la verifica, ma anche la pianificazione da parte di chi lavora a un servizio e di chi ne usufruisce, non soltanto sul servizio stesso, ma anche per quanto riguarda le condizioni di lavoro.
Sul piano dei diritti occorre essere in grado, a fronte dell’ampliamento dell’insieme di bisogni la cui soddisfazione diviene sempre più necessaria alla sopravvivenza stessa (ad esempio la possibilità di spostamento urbano ed extraurbano per garantire il diritto al lavoro), di porre il problema dell’ampliamento della sfera dei diritti e della trasformazione di alcuni bisogni in diritti, oltre che dell’estensione dei diritti a chi oggi ne è privo, a partire dai migranti. Si tratta di un compito di non semplice soluzione, tenuto conto che si sta ancora parlando di una forma di gestione dei servizi e di garanzia dei diritti, quella statale, in sé contraddittoria.
La gestione statale dei sevizi, infatti, pur essendo una forma transitoria da rivendicare in contrapposizione alla loro privatizzazione, non coincide affatto in sé con una gestione collettiva e sociale, e non garantisce che una serie di diritti siano sanciti una volta per tutte; non è possibile nascondersi, infatti, che lo Stato non solo non è un ente benefico, ma è anzi uno strumento nelle mani di chi detiene il potere economico: che alcuni diritti siano garantiti attraverso i servizi dipenderà sempre e comunque dai rapporti di forza che i movimenti riusciranno a determinare e dal livello di mediazione che riusciranno a ottenere. Per questo motivo occorre alludere al superamento della proprietà e della gestione statale nella direzione di una collettivizzazione dei servizi e della loro gestione anche nelle proposte che concretamente è possibile oggi avanzare.
Per fare questo sarà necessario interrogarsi (e per certi versi rifondarle) su nozioni, come ’pubblico’, ’collettivo’, ’comune’ e su come queste non coincidano con ’statale’.
Affrontare la questione dei servizi pubblici e della loro privatizzazione è oggi quanto mai urgente e necessario; se si pensa soltanto a cosa comporterebbe, anche in termini di tempo, una rinazionalizzazione di ciò che è stato venduto, si capisce di quale entità sia l’attacco sferrato dal neoliberismo nello scorso decennio. Fermare l’attuazione del GATS è oggi uno dei principali obiettivi che il movimento nel suo complesso deve darsi, a partire dal Forum sociale europeo di novembre.
La liberalizzazione dei servizi comporterebbe l’erosione definitiva dei diritti fondamentali acquisiti in decenni di lotte, dalla salute all’istruzione, dal lavoro alla libertà di informazione, sino all’acqua: il definitivo smantellamento dello stato sociale e in generale di uno spazio pubblico e collettivo in cui riconoscersi in quanto cittadino.
Le prime vittime di questo processo sarebbero in tutta Europa le donne, sulle quali ancora una volta ricadrebbe il peso del lavoro di cura, alleggerito adesso dall’esistenza di servizi sociali pubblici e accessibili.
Per non parlare degli effetti devastanti che l’attuazione del GATS avrebbe nei paesi del sud del mondo e delle responsabilità dell’Unione Europea in questo processo.
Attorno alla parola d’ordine del no al GATS è possibile ricomporre i soggetti sociali più diversi: i lavoratori dei servizi pubblici, gli utenti, gli studenti e gli insegnanti, le donne.
Costituire un blocco sociale largo attorno alla campagna europea è un obiettivo possibile e necessario, che richiede però la capacità di articolare una campagna di sensibilizzazione e informazione sulle privatizzazioni e il GATS, con lotte e vertenze concrete nei singoli territori, nei luoghi dell’istruzione, attorno alla questione dell’acqua e della sanità.
Si tratta di essere in grado da un lato di rispondere all’offensiva ideologica del neoliberismo dall’altro di individuare concretamente situazioni in cui è possibile dar vita a lotte concrete, ottenere risultati o anche sperimentare forme diverse di gestione dei servizi pubblici.