Il y a quelques jours, le 10 novembre, le journal Le Temps publiait un article présentant le « PPP », soit Partenariat-Public-Privé, comme une alternative pour la réalisation de grands projets, que ce soit la 3e voie CFF entre Genève et Lausanne ou le Transrun entre Neuchâtel et La Chaux-de-Fonds.

De quoi s’agit-il ? Concrètement, on peut résumer la notion de PPP de la façon suivante : une entité publique, soumise à la nécessité de réaliser une infrastructure d’importance, choisit de déléguer cette tâche à une société ou un consortium privé plutôt que de la financer par des recettes publiques. C’est ce qu’a fait notamment Neuchâtel pour la construction du nouveau stade de la Maladière et c’est aussi ce que propose la municipalité biennoise pour la construction d’une nouvelle patinoire et d’un nouveau stade de foot dans les Champs-de-Boujean (projet soumis à votation communale le 9 décembre).

Alors que ce procédé fait apparaître l’avantage d’éviter à la collectivité d’immobiliser de grosses sommes pour de longues durées, le texte suivant, publié par l’INRS à la demande de la Fédération canadienne des municipalités, montre les limites de cette approche qui consiste fondamentalement à confier aux privés des tâches publiques.

Si on accepte une définition large de la formule des partenariats public-privé (PPP), on constate rapidement qu’ils ne constituent, dans le monde municipal, ni une révolution ni même une véritable nouveauté : que des travaux ponctuels, et même l’opération en continu d’un service soient confiés à des entreprises privées ne date pas d’hier. Ce qui est toutefois un peu différent avec les PPP, selon la formule en vogue actuellement, par rapport aux formes plus anciennes de collaboration entre le public et le privé, c’est une plus grande implication qu’auparavant du partenaire privé, notamment dans le financement des immobilisations et une plus longue durée des engagements mutuels.

Il ne paraît pas raisonnable d’obliger les municipalités à « envisager le recours à des PPP » (comme le ministre fédéral des Finances affirmait publiquement vouloir le faire (2)) ; ce serait comme si on estimait que les élus et les fonctionnaires municipaux évitaient systématiquement de le faire et prenaient leurs décisions en ne tenant pas compte de toutes les possibilités qui s’offrent à eux. Au contraire, il est plus réaliste de présumer que les municipalités sont généralement au courant des possibilités réelles, qui varient considérablement selon les spécificités de chaque cas particulier. Fort peu de responsables municipaux semblent allergiques au privé, si on se fie au fait que la participation du secteur privé aux activités municipales est ancienne et régulière (pour la construction, presque toujours et fréquemment pour la gestion et l’opération des services). Incidemment, on remarquera qu’on peut difficilement demeurer crédible en tenant un double discours, en affirmant tout d’abord solennellement que les municipalités sont des « partenaires » tout en venant ensuite leur dicter ce que serait la bonne façon de prendre des décisions. Et il faudra porter une attention toute particulière au guide qui ne manquera pas de venir encadrer la démarche d’évaluation devant conduire à un choix éclairé.

Les PPP ne sont pas une panacée, un médicament miracle qui permettrait de solutionner tous les problèmes, partout et toujours. Plus particulièrement dans le cas des municipalités, les PPP n’offrent pas de solution magique au réel problème de financement de leurs infrastructures (le financement des infrastructures qui est le principal et souvent le seul vrai problème des municipalités).

Le problème du financement des infrastructures municipales ne tient cependant pas à la disponibilité des fonds nécessaires, ni à l’accès aux marchés financiers, ni à la cote de crédit, ni non plus au coût des emprunts directement contractés par les municipalités : pour investir dans leurs infrastructures, les municipalités peuvent facilement emprunter pratiquement tout ce dont elles ont besoin et ce, à un taux tout à fait avantageux. À vrai dire, presque personne ne conteste cette évidence qui crève les yeux. Laisser au partenaire privé la responsabilité d’assumer le financement, alors que le financement municipal classique est simple, relativement facile et surtout bien meilleur marché que l’équivalent privé, c’est une mauvaise solution à un problème inexistant ; mais il n’en demeure pas moins que certains ont intérêt à ce qu’on pense qu’il y a des problèmes… parce qu’ils ont des solutions à nous vendre !

À cet égard, on peut souligner qu’en faisant la promotion des PPP, un des objectifs mis en avant par nos gouvernements est d’ouvrir de nouvelles occasions d’affaires aux investisseurs ; plus précisément, on insiste sur le fait que nos fonds de pension (qui sont responsables de faire fructifier nos épargnes) en sont réduits à chercher ailleurs des occasions d’investir dans l’eau ou dans les transports en commun. Incidemment, cela revient à admettre cette évidence : les PPP offrent aux investisseurs un meilleur rendement que les obligations municipales qui normalement financent les mêmes travaux pour les mêmes services municipaux. Est-il possible d’offrir un meilleur rendement aux investisseurs tout en permettant aux municipalités d’obtenir un meilleur rapport qualité-prix ?

Le problème de financement des infrastructures municipales ne concerne donc ni la disponibilité des fonds ni le coût d’emprunt : le principal problème tient au volume des revenus municipaux qui est souvent insuffisant (pour rembourser les emprunts) pour maintenir et accélérer, comme c’est souvent souhaitable, le rythme d’investissement dans l’entretien, la réhabilitation et la reconstruction des infrastructures existantes. Or, les PPP n’offrent aucune solution magique à ce manque de revenus : en effet, les sommes à verser chaque année au promoteur sont, de toute façon, (plus ou moins) du même ordre de grandeur que le seraient les remboursements annuels d’un emprunt municipal contracté pour un projet classique.

En réalité, on retrouve une question tout à fait classique de finances publiques : la difficulté est de convaincre qu’il faut payer plus pour s’assurer que rien ne change (ce qui n’est pas très vendeur !). Comme les montants en cause à payer pour un PPP, que ce soit sous forme d’impôts ou de tarif, sont finalement assez semblables à ce que ce serait pour un service financé et livré de façon plus traditionnelle, le fait de recourir à un PPP ne facilite pas en soi le nécessaire travail proprement politique qui consiste à persuader les contribuables de la nécessité immédiate d’efforts supplémentaires pour préserver l’avenir. Par ailleurs, il est facile de constater que la construction de nouvelles infrastructures est toujours plus attrayante que l’investissement dans la réhabilitation et l’entretien des infrastructures existantes (et la mobilisation des ressources est plus facile pour les premières que pour les secondes). Or, les PPP sont particulièrement utilisés pour la mise en route de nouveaux services et la construction de nouvelles infrastructures, précisément là où les problèmes sont les moins criants.

La conception, puis la construction de A à Z d’un équipement neuf facilite probablement l’implication du privé ; inversement, le recours aux PPP pour réhabiliter l’existant soulève le problème de la relative ignorance de l’état des infrastructures sur lesquelles il faut intervenir. Et l’incertitude, comme l’information, a un prix.

Un des arguments fréquemment évoqués en faveur des PPP est qu’ils permettraient une grande flexibilité. Mais de quelle flexibilité parle-t-on alors ? Les discussions préalables à la rédaction des devis sont plus ardues et plus longues dans le cas d’un PPP que dans le cas d’un projet classique. Y aurait-il alors plus de flexibilité en cours d’opération en mode PPP ? Oui et non : l’entrepreneur a tout intérêt à refuser d’emblée toute réouverture du contrat et à s’en tenir fermement à ce qui a été négocié au départ, quitte à accepter de modifier le projet en cours de route, moyennant des compensations conséquentes, car la flexibilité, elle aussi, a son prix. Un exemple anglais récent, entre autres, semble démontrer au contraire que les PPP induisent des rigidités telles qu’ils contraignent les élus sur le long terme et réduisent la marge de manÅ“uvre dont ils disposent pour s’ajuster à des circonstances imprévues.

À vrai dire, la rigidité induite par les engagements à long terme constitue, paradoxalement, ce qui est, théoriquement, un des plus solides points en faveur des PPP. En effet, face à des budgets municipaux serrés, la tentation est parfois forte de différer certains travaux non urgents et de reporter parfois presque indéfiniment des investissements nécessaires, sans que cela ne nuise au fonctionnement à court terme. On peut ainsi reprocher aux municipalités, de manière trop souvent justifiée , une certaine négligence : elles ne font pas toujours preuve d’une grande constance. C’est dans ce contexte que les PPP permettent, en théorie, de garantir une plus grande régularité, dans la mesure où le contrat « bétonne » le rythme d’investissement. En pratique, toutefois, les choses ne sont pas si simples.

Chose certaine, les PPP limitent l’imputabilité des élus qui ne peuvent plus être tenus pour responsables des opérations au jour le jour. Avec un PPP d’une durée de trente ans, une nouvelle équipe municipale élue à l’automne 2006 pour un mandat de quatre ans n’aurait aucune marge de manÅ“uvre sur un contrat signé en 1985 et venant à échéance en 2015. Chose encore plus claire (si j’ose dire), les PPP réduisent la transparence de la gestion des services. Chose tout aussi certaine, l’essence même de la formule des PPP, qui implique un lourd engagement financier à long terme du partenaire privé, a pour conséquence inéluctable de réduire le degré de concurrence qui n’est déjà pas aussi vive qu’on pourrait le souhaiter. Chose encore plus certaine, le recours aux PPP évince systématiquement les petites et moyennes entreprises locales et favorise la concentration des entreprises. Dans le même ordre d’idée, un constat classique en matière de relations entre les municipalités et les entreprises privées a trait à l’asymétrie de moyens et d’information ; typiquement, une municipalité n’a, par exemple, qu’une seule usine d’assainissement des eaux usées et elle n’a et n’aura jamais qu’un seul contrat à octroyer dans ce dossier ; or, elle fait face à des entreprises qui disposent généralement de moyens considérablement plus importants que les siens et qui détiennent une expérience développée sur de très nombreux cas un peu partout dans le monde. L’un des deux joueurs a plus d’expérience et de ressources que l’autre.

Les PPP ne sont sans doute pas parfaits, certes, mais, globalement, ne seraient-ils pas tout de même avantageux ? Les promoteurs de la formule n’affirment-ils pas que, l’un dans l’autre, les quelques inconvénients inévitables et les rares faiblesses indéniables mais vénielles sont plus que largement compensés par de formidables avantages ? Le moins que l’on puisse dire c’est que les rares exemples de projets importants impliquant le monde municipal (l’eau à Hamilton ou le métro de Londres, par exemple) ne permettent certainement pas de conclure de façon nette et définitive que les PPP sont particulièrement avantageux, ni en ce qui concerne le prix, ni en ce qui a trait à la qualité du service. Le plus sincèrement du monde, je crois que la grande majorité des observateurs qui ne sont pas directement impliqués, ni dans un camp ni dans l’autre, conviendraient qu’en toute honnêteté, on ne peut pas prétendre que les PPP sont plus avantageux pour les municipalités et leurs citoyens et contribuables.

Depuis de nombreuses années, on nous annonce le retour imminent du privé dans le secteur municipal sans que l’on n’ait observé de grands changements, jusqu’à présent. La tendance la plus vraisemblable, si tant est que les conseils municipaux conservent leur autonomie décisionnelle, c’est qu’on continuera d’observer des déplacements, dans un sens comme dans l’autre (vers le privé et vers le retour en régie) ; cependant, comme la mode est à conclure des ententes ou des partenariats de plus longue durée, il serait plausible que la part du privé (qui n’est encore que très faible) ait tendance à croître légèrement par effet cliquet, ne serait-ce que parce qu’il sera plus difficile (parce que plus coûteux) de changer d’idée en cours de route, après cinq ou dix ans : il faudra désormais attendre vingt ou vingt-cinq ans avant de pouvoir se reposer la question et il y a fort à parier qu’il sera alors plus difficile de revenir en régie (les employés municipaux autrefois affectés à ces tâches auront pris leur retraite, les techniques auront évolué sans que personne à l’interne ne se soit maintenu à jour et les compétences auront été perdues).

Le texte ci-dessus est tiré d’une étude du Groupe de Recherche sur l’innovation municipale (GRIM - Canada). Son titre original est "Les partenariats public-privé (PPP) et les municipalités : au-delà des principes, un bref survol des pratiques", par Pierre J. Hamel. Le texte complet est mis en ligne à http://www.ucs.inrs.ca/pdf/PPPMun.pdf