Introduction

Le 22 juin 2005, le Conseil fédéral a voté le message de la deuxième « loi de réforme de l’imposition des entreprises ». Cette loi propose aux parlementaires une série de mesures visant à réduire la pression fiscale sur les entrepreneurs et les entreprises. Mais en réalité, cette loi ne réforme pas l’imposition des entreprises, elle vise à défiscaliser les actionnaires. Elle ne réduit pas non plus la fiscalité sur ce qu’on appelle les « Business Angels », qui fournissent des capitaux à de jeunes sociétés innovantes. Ce projet de loi réduit simplement les impôts pour tous les actionnaires selon le principe de l’« arrosage ».

Le droit suisse considère une société anonyme (SA) comme une personne autonome possédant des droits et des devoirs. On en tire la conclusion que les bénéfices doivent être imposés aussi bien au niveau de la société elle-même qu’à celui des dividendes versés aux actionnaires. Le Tribunal fédéral a toujours considéré que cette double imposition était conforme à la Constitution - une jurisprudence constante depuis plus d’un siècle. Remarquons au passage qu’en Suisse, les intérêts du capital ne sont pas imposés pour les fortunes privées et que l’impôt sur la fortune est relativement modeste. Les acteur-trice-s économiques concerné-e-s peuvent en outre choisir la forme juridique de leur entreprise en fonction de la fiscalité en vigueur. Il arrive en effet que de petites entreprises aient plus d’intérêt à choisir la forme de société de personnes que celle de société de capitaux (SA). Pour cette raison, un actionnaire devait jusqu’ici déclarer ses dividendes avec ses revenus. Le Conseil fédéral souhaite ne plus imposer ceux-ci qu’à hauteur de 80% si les actions sont déclarées comme fortune personnelle ; si elles sont comptabilisées comme propriété de l’entreprise, les dividendes ne seront imposés qu’à hauteur de 60%. Les investisseur-euse-s important-e-s seront donc avantagé-e-s par rapport aux travailleur-euse-s ou retraité-e-s qui ont pour seules ressources leur salaire ou leur retraite. Pour montrer clairement les retombées fiscales, il suffit de prendre deux exemples :

Premier exemple : Peter Meier a un revenu de 300’000 Fr. en tant que directeur de banque (SA). Il détient des actions pour une valeur totale de 5 millions de francs, qui lui rapportent 100’000 Fr. de dividendes. Ces 100’000 Fr. ne sont imposables qu’à 80% : soit 80’000 Fr. à reporter dans sa déclaration d’impôts. Il économise ainsi 5’200 Fr. d’impôts fédéraux, et s’il habite un canton qui applique la même règle, il économise encore 5’000 Fr. d’impôts cantonaux et communaux. Soit au total plus de 10’000 Fr.

Deuxième exemple : Fritz Huber travaille comme consultant en entreprise avec le statut de travailleur indépendant. Il détient pour 5 millions d’actions qui constituent le capital de son affaire. Si l’on suit le Conseil fédéral, il ne doit plus déclarer que 60% de ses dividendes et peut ainsi économiser jusqu’à 20’000 Fr. d’impôts.

Les plus-values du capital continuent bien sûr à être défiscalisées. Si par exemple Peter Meier vend au bout de 5 ans ses 5 millions d’actions au prix de 6 millions, le million qu’il aura gagné ne sera pas imposé.

Conséquences pour les budgets de la Confédération et des cantons

Le projet de loi prévoit également une révision de la loi d’harmonisation fiscale, une loi-cadre visant à mettre un peu d’unité entre les lois fiscales des cantons. Les propositions du Conseil fédéral, si elles sont reprises telles quelles par le Parlement, entraîneront au contraire une intensification de la concurrence fiscale entre les cantons. Il est en effet prévu de laisser toute liberté aux cantons pour abaisser la pression fiscale sur les investisseur-euse-s. Point n’est besoin d’être voyant extra-lucide pour prévoir les rabais que proposeront à l’envi les divers paradis fiscaux suisses afin d’obtenir « le climat le plus favorable aux investissements. » La cour faite aux riches et très riches continuera de plus belle. Et ce sont les autres qui compenseront les pertes de recettes fiscales.

Le Conseil fédéral se garde sagement de chiffrer les pertes de recettes que subiront les cantons. Du reste, il est impossible de les chiffrer tant qu’on ne connaîtra pas les réglementations adoptées par chacun des cantons.

Comme le Conseil fédéral lui-même suppose que les cantons choisiront d’imposer moins de 80% , il faut compter avec des pertes énormes. Le projet de loi proposé en première consultation les estimait à 700 millions de francs par an pour les cantons et les communes. Mais les possibilités de déductions qu’il offrait étant beaucoup plus restreintes que celles du message, le chiffre avancé dans la variante débattue en ce moment est de 800 millions à 1 milliard de francs suisses de pertes pour les cantons et communes, ce qui représente tout de même 1% environ du budget total des cantons et communes. Quant au budget fédéral, on parle d’environ 40 millions de pertes à court terme. En outre, le Conseil spécule sur des recettes supplémentaires de 55 millions de francs à long terme. C’est sans doute prendre ses désirs pour des réalités. Il n’y a pas trace dans le message d’une démonstration convaincante sur le plan économique.

En résumé, je dirais que ce projet ne fera qu’attiser la concurrence fiscale entre les cantons et conduira à des pertes massives de recettes fiscales. Etant donné la situation financière difficile de la plupart des cantons, on peut s’attendre à de nouvelles restrictions budgétaires et à une augmentation des impôts à hauteur de 2% environ à moyen terme qui devrait être elle aussi supportée par l’ensemble des contribuables.

Répartition obligatoire des bénéfices et protection sociale

Le Conseil fédéral expose dans son projet que certaines firmes (surtout des sociétés par actions ouvertes au public, mais aussi des PME) présentent un problème de surinvestissement. Selon lui, ces sociétés préfèrent conserver leurs bénéfices en raison de la charge fiscale. Un recours à une répartition forcée des bénéfices serait donc indiqué, afin que ces sommes soient investies avec profit dans d’autres firmes, via le marché des capitaux. Mais cette option ne serait pas très incitatrice sur le plan fiscal, si bien que d’une part, les dites sommes seraient investies dans des projets peu rentables pour l’économie nationale ; d’autre part, on essaierait de pousser les détenteur-trice-s de parts de la firme à utiliser celle-ci pour leur consommation privée. On peut objecter que les sociétés anonymes ouvertes au public, dont les parts sont commercialisées en Bourse, ont peu de chances en matière de répartition obligatoire de se référer à la législation suisse, car leurs actionnaires sont disséminé-e-s dans le monde entier. Par exemple, 25% seulement des parts de UBS-SA se trouvent entre les mains de citoyen-ne-s helvétiques.

Dans le cas des PME, les bénéfices répartis sont en principe, de nos jours, imposés via le salaire des personnes concernées. Les salaires entrant dans les comptes de résultats de l’entreprise viennent en déduction des bénéfices imposables. La double imposition économique ne s’applique pas. En revanche, les cotisations vieillesse (AVS) et chômage sont prélevées sur les salaires. Un autre exemple pris dans la législation en vigueur montrera les conséquences du projet en matière de fiscalité et de protection sociale :

Troisième exemple : La SA Hans Muster dégage un bénéfice de 500’000 Fr. Peter Muster, directeur et actionnaire principal, encaisse à ces titres un salaire de 200’000 Fr. Si la société répartissait ce bénéfice, le canton de Zürich recevrait environ 90’000 Fr. Peter Muster pour sa part devrait déclarer en plus de son salaire les 500’000 Fr. de dividendes et payerait donc 183 400 Fr. d’impôts. Ce seraient donc au total 273’400 Fr. qui reviendraient au canton de Zürich sous forme d’impôts.

Si en revanche la SA Hans Muster fait passer le salaire de son « collaborateur » à 700’000 Fr., les 90’000 Fr. d’impôts sur les dividendes passent à la trappe. Mais les cotisations sociales sont augmentées de 60’000 Fr. Peter Muster économise donc 30’000 Fr.

Une « répartition obligatoire des bénéfices » entraînerait donc sans doute une perte massive de recettes pour les caisses de protection sociale (assurance vieillesse (AVS), chômage, allocation pour perte de gain (APG). Le Conseil fédéral expose lui-même qu’en n’imposant plus que 70% des dividendes à l’échelon fédéral on mettrait en péril le financement de l’assurance vieillesse (AVS.) Mais la Constitution interdit de prescrire aux cantons un cadre tarifaire. Ceux-ci n’ayant pas à supporter directement les conséquence d’un déficit de financement des AVS, il est à craindre que cet argument ne soit pas d’un grand poids auprès des Parlements cantonaux et que l’on ne procède allègrement à des baisses d’impôts. Tout cela sous couvert de « concurrence fiscale. » Pour les AVS le réveil pourrait être difficile.

Pistes de réforme

Le vrai problème de la double imposition économique, c’est que la forme juridique des sociétés anonymes est inadaptée aux PME. A l’origine la société anonyme projetait de démocratiser le capital. Beaucoup de (petites) gens achèteraient des parts d’une société qui pourrait réaliser de vastes projets avec le capital ainsi rassemblé. On pensait par exemple à des lignes de chemin de fer ou à des centrales électriques. Ces grandes sociétés devaient être à l’image de l’Etat démocratique : une Assemblée générale, semblable à celle d’une communauté territoriale, élirait des administrateur-trice-s et endosserait les responsabilités. La réalité est aujourd’hui bien différente. Les « SA unipersonnelle » et les « petites SA familiales » dominent aujourd’hui le paysage actionnarial suisse. En outre, quelques gros trusts sont aux mains d’un petit nombre de gens (p.ex. Roche, Holcim, Sereno). Au lieu de modifier les structures de financement des SA, il serait plus approprié d’élever suffisamment la capitalisation minimale pour réserver cette forme juridique aux grandes entreprises. Parallèlement, on fixerait un seuil de participation maximale pour ne pas laisser la firme aux mains d’un petit nombre de gens. Les petites entreprises auraient alors le statut de travailleureuse-s indépendant-e-s ou de sociétés de personnes, les moyennes entreprises celui de SARL (Société à responsabilité limitée) et seules les grandes entreprises celui de sociétés par actions.

Retour sur le canton de Zürich et perspectives

Enfin, il faut rappeler aussi qu’une réforme votée par le Conseil cantonal de Zürich en vigueur depuis le premier janvier 2005 exonère largement les entreprises. Le taux d’imposition qui comportait auparavant trois tranches est maintenant fixé au tarif unique de 8%. La conséquence immédiate a été de diviser par deux l’impôt sur le capital. Cette baisse correspond à une réduction de 20% du taux de l’impôt sur les sociétés ! Dans le canton de Zürich, cela signifie une perte de recettes de plus de 300 millions de francs pour le canton et les communes. En comparaison, la hausse éventuelle de 5% du taux de l’impôt actuellement en discussion au Parlement cantonal est vraiment modeste.

La deuxième réforme de l’imposition des entreprises favorise à nouveau sur le plan de la fiscalité et de la protection sociale une clientèle déjà très à son aise. Mais les pertes de recettes, elles, seront supportées par l’ensemble de la population sous forme d’une hausse des taxes et des impôts ou de restrictions dans les services publics.

Pour conclure : quelques remarques sur la concurrence fiscale A l’échelon international, la Suisse est plus que concurrentielle en matière de pression fiscale. Si l’on excepte quelques paradis fiscaux comme Monaco et certains nouveaux membres de l’UE (Estonie, Slovaquie), la pression fiscale est plus élevée dans tous les Etats de l’OCDE. C’est en particulier le cas des grandes économies : les USA, l’Allemagne, la France, l’Italie. Beaucoup de grosses firmes et de riches Européen-ne-s ont par le passé établi leur siège (ou leur résidence) en Suisse. L’UE suit cette évolution d’un Å“il inquiet. Réduire encore la pression fiscale serait nuisible aussi bien dans le contexte international qu’intercantonal, et accroîtrait encore l’endettement public.

Bruno FÄSSLER est docteur en droit et avocat, il est directeur du service juridique de l’administration fiscale de la ville de Zürich.

Traduction Michèle Mialane, Coorditrad