Alternativen zur Spar- und Privatisierungspolitik

Öffentliches Eigentum gilt heute prinzipiell als illegitim, gemeinwohlschädlich und ineffektiv, und die „Vermarktwirtschaftlichung“ drängt nicht nur in noch nicht erfasste geographische Räume, sondern auch nach innen, in die Refugien des gesellschaftlichen Lebens. Mehr denn je zuvor nimmt der kapitalistische Akkumulationsprozess die Form einer globalen Enteignungsökonomie an. Eine vorläufige Bilanz der Privatisierungspolitik lässt indes darüber wenig Zweifel, dass kaum eines der mit der Privatisierung verbundenen Versprechen eingehalten worden ist: Der Imperativ des Profits drängt dazu, die kaufkräftige Nachfrage gegenüber den Rechtsansprüchen zu privilegieren, ohne dass die öffentlichen Dienstleistungen dabei „besser, billiger, bürgernäher“ geworden wären, wie ein Schweizer Privatisierungsmanifest in den 80er Jahren im Titel versprach:

1. Durch Privatisierungen und Liberalisierungen ändert sich der Charakter der Aufgabenerfüllung erheblich, denn die ehemals öffentlichen Dienste sind nunmehr rechtlich dazu verpflichtet, in Konkurrenz zu neuen Anbietern den Profit zu mehren, also Preise bis an die Zumutbarkeitsgrenze anzuheben, unrentable Angebote, die sozial aber erwünscht sein können, zu streichen, dem Unternehmen Konkurrenznachteile, die durch Einhaltung gemeinwohlorientierter oder ökologischer Vorgaben entstehen könnten, zu ersparen usw. Durch die Privatisierungspolitik werden somit ganze Bevölkerungsteile, die über wenig Kaufkraft verfügen, von der Befriedigung grundlegender Bedürfnisse ausgeschlossen. Soziale Ungleichheiten werden merklich verschärft: Wer nicht über ausreichende finanzielle Ressourcen verfügt, wird mehr und mehr marginalisiert.

2. Um die Produktionskosten zu senken, wird Druck auf Löhne und Arbeitsbedingungen gemacht und die Investionen werden auf unmittelbar rentable Bereiche gelenkt, was zur Vernachlässigung der Infrastruktureinrichtungen führt. Wie die milliardenschwere Refinanzierung der maroden englischen Bahninfrastruktur durch die sozialliberale Regierung Tony Blairs zeigt, erweist sich nicht einmal das Argument der Sanierung öffentlicher Finanzen durch Privatisierungen als stichhaltig.

3. Durch Privatisierungspolitik entsteht schliesslich ein neues Staatsmodell, welches grundsätzlich auf der Wegnahme demokratischer Mitspracherechte beruht. In der Tat gehört zu den auffälligsten Zügen der jetztigen Entwicklungen die enorme Konzentration von Macht und Ressourcen in den Händen transnationaler Unternehmen. Im Jahr 1997 wurden mehr als 150 Milliarden US-Dollar an Vermögenswerten aus dem öffentlichen in den Privatsektor transferiert - ungefähr gleichviel wie in den zehn Jahren zuvor. Die vielgepriesene Streuung des Eigentums im Sinne eines „Volkskapitalismus" ist in vielen Fällen gar nie eingetreten: Grosse Pakete öffentlicher Unternehmen sind an wenige ausgewählte private Grossunternehmen und internationale Investment- und Pensionsfonds verkauft worden. Die Entwicklung im Telekommunkationsbereich zeigt es: Zwar wurden auf nationaler Ebene staatliche Monopole abgeschafft. Aber bereits vollzieht sich eine zunehmende Konzentration auf internationaler Ebene. Heute spielt sich der Kampf ums Wasser zwischen RWE, E.On, Vivendi und anderer Konzerne ebenfalls bereits auf globaler Ebene ab.

Die Politik der „leeren Staatskassen“

Zentrale Infrastruktureinrichtungen werden damit jeglicher öffentlichen und parlamentarischer Kontrolle entzogen. Die profitorientierte, private Warenproduktion bestimmt mehr und mehr die entsprechenden Staatstätigkeiten: Leistungsabbau, Qualitätseinschränkungen und Preiserhöhungen werden so über die Anonymität des Marktes „entpolitisiert“. Aus dem Bürger als Träger sozialer Rechte wird ein individualisierter Käufer von Gütern und Dienstleistungen auf verschiedenen Märkten.

Die historische Tragweite dieser Zäsur kann daran deutlich gemacht werden, dass die Herausbildung dessen, was in der französischen Tradition als Service Public definiert wird - sozialer Ausgleich, gleicher Zugang für alle, Ausgleich zwischen Regionen und Unentgeltlichkeit (im Sinne einer sozialisierten Finanzierung) - ein zentrales Bezugssystem der Nachkriegszeit war. Öffentliche Dienste waren Teil jener Institutionen, für die namentlich die aus der Tradition der Arbeiterbewegung stammenden gewerkschaftlichen und politischen Organisationen gut ein Jahrhundert lang gekämpft haben und ein Bürgerschaftsrecht auf der Grundlage der gesellschaftlichen Wohlfahrt instituierten. Ihre Klientel war besonders im sozialstaatlichen Bereich hauptsächlich der unterprivilegierte Teil der Bevölkerung, welcher seinen Anspruch auf gesellschaftliche Solidarität einforderte.

Jedoch war der staatlich organisierte öffentliche Dienst immer auch doppelter Natur. Zwar war er „Dienst“ an der Gesellschaft und somit Antwort auf tieferliegende Bedürfnisse, welche durch mächtige soziale Bewegungen getragen wurden. Andererseits war und ist er Teil des kapitalistischen Reproduktionszusammenhangs, welcher unter der Zweckbestimmung steht, die Profitabilität privater Wirtschaftstätigkeit zu erhalten, indem er das Wirtschaftssystem mit „allgemeinen Produktionsbedingungen“ (Transportmittel, Bildung, Hygiene, Nachfrageförderung usw.) bedient. Als solcher erfährt er den Druck des privaten Sektors als Kostensenkungsdruck und als Druck auf die konkrete Ausgestaltung der öffentlichen Dienste, welcher nicht nur seitens der Unternehmen, sondern auch und besonders von denjenigen Lohnabhängigen herrührt, die via steuerliche Umverteilung aus ihrem Lohnfonds grosse Teile des Sozialstaates finanzieren.

Dieser Widerspruch brach Mitte der 70er Jahre als „Finanzkrise“ des Staates offen aus. Diese hat einerseits strukturelle Ursachen: Die Finanzierung öffentlicher Dienste ist fiskalisch abhängig vom Wachstum privater Wertschöpfung, die ihrerseits wieder von den Anlage- und Realisierungserfordernissen privat konkurrierender Kapitale bestimmt wird: Hier stösst der Sozialstaat auf die Grenzen des Steuerstaats. Andererseits wurde die Finanzkrise aber durch die neoliberale Wirtschaftspolitik verschärft: Gerade während des Konjunktureinbruchs, wie ihn der Grossteil der europäischen Staaten zu Beginn der 90er Jahren erfuhren, wurde die Erosion der finanziellen Fundamente bei öffentlichen Kassen durch eine Steuersenkungspolitik zugunsten der Kapital- und Vermögenseinkommen zugespitzt.

In diesem Zusammenhang ist auf die sogenannte „Politik der leeren Kassen“ (politics of deficit) zu verweisen, welche darauf abzielt, durch Steuersenkungen dem Staat systematisch die finanziellen Ressourcen zu entziehen. Die besitzenden Klassen sind in der Tat staatlichen Defiziten alles andere als abgeneigt, sondern tendieren vielmehr zu einem „armen Staat“. Der zentrale Vorteil dieser Politik besteht darin, mit dem Hinweis auf die „Löcher in der Staatskasse“ die Forderungen nach öffentlichen Dienstleistungen zurückzuweisen und damit die potentiellen Umverteilungskapazitäten des Staates einzuschränken. Über drastische Haushaltskonsolidierungen, wie sie im Maastrichter Stabilitätspakt festgelegt wurden, wurde somit der fiskalpolitische Handlungsspielraum auf nationalstaatlicher Ebene stark eingeschränkt und die Finanzkrise des Staates zu Lasten der abhängigen Bevölkerung gelöst: sowohl der Lohnabhängigen, von deren Einkommen die erforderlichen Finanzmittel abgeschöpft wurden, wie der von sozialstaatlichen Leistungen Abhängigen, zu deren Lasten die Leistungseinschränkungen gingen. Dadurch wird es möglich, im Namen der Sanierung des maroden Staatshaushaltes zum Ausverkauf weiter Teile des öffentlichen Sektors zu schreiten.

Dieser Ausverkauf nahm im Verlauf der letzten Jahrzehnte verschiedene Formen an: Erwerbswirtschaftliche staatliche Unternehmen wurden als erste veräussert, danach wurde im Bereich der Infrastruktur (z.B. Telekommunikation, Bahn, Wasserwirtschaft) der Marktzugang liberalisiert, d.h. vormals öffentliche Aufgaben wurden nun auch von profitwirtschaftlichen Trägern übernommen, die neu zu den staatlichen in Konkurrenz standen. Zahlen der OECD bestätigen, dass die Hochphase solcher Privatisierungen bereits vorüber ist: Die Organisation verzeichnete für ihre dreissig Mitgliedstaaten über die gesamten 90er Jahre fast beständig steigende Privatisierungserlöse. Seit dem Jahr 2000 allerdings sinken sie und erreichten 2001 nur noch einen Wert von rund 20 Mrd. US-Dollar, nicht zuletzt weil die Regierungen mit einem fortgeschrittenen Privatisierungsprogramm nur noch Vermögensbestände besitzen, die schwer zu verkaufen sind. Was dem Staat nach dieser Funktionsbereinigung noch an Aufgabenbewältigung verblieben ist - die öffentlichen Dienste im engeren Sinne (Bildungs- und Gesundheitswesen, Sozialwesen usw.), sowie die klassischen „hoheitlichen“ Bereiche staatlicher Tätigkeit (Polizei, Steuerwesen, Militär, usw.) - wird heute durch interne Rationalisierung und die Übernahme marktpreissimulierter Kosten-Ertrags-Kalküle konzentriert (New Public Management), in Public-Private-Partnerships aufgelöst oder durch Cross-Border-Verträge verleast.

Die globale Enteignungsökonomie

Diese umfassenden Privatisierungswellen ordnen sich in einen umfassenden Kontext der tiefen Krise des kapitalistischen Produktionsprozesses, welches seit Mitte der siebziger von einer gebremsten Akkumulationstätigkeit gekennzeichnet ist: Zwar kann heute im Vergleich zu früheren Entwicklungsphasen des Kapitalismus, in denen nachlassendes Wachstum zu niedrigen Profiten geführt hat, davon heute keine Rede mehr sein, jedenfalls nicht für die grossen Akteure: Die Unternehmen konnten ihre Gewinne durch Steuerentlastungen, Senkung der Lohnkosten, eine Lockerung investitionshemmender Vorschriften und eine erheblichen Intensivierung der Arbeit steigern. Die Kehrseite dieser Entwicklung ist jedoch in erster Linie, dass seit Mitte der siebziger Jahre in allen kapitalistischen Ländern der Anteil der Löhne und Gehälter am Volkseinkommen massiv gesunken ist. Als Ergebnis entstand in den achtziger Jahren die Situation, dass die gesamtwirtschaftlichen Wachstumsraten - wegen unzureichender Nachfrage - wesentlich unter denen der sechziger Jahre blieben. Mit anderen Worten: Die mit dem Anstieg der Unternehmensgewinne verbundene Umverteilung zu Lasten der Masseneinkommen hat die gesamtwirtschaftliche Nachfrage weiter gesenkt und die Investitionsneigung der Kapitalbesitzer gehemmt.

Diese so genannte Überakkumulationskrise ist nebst der sinkenden Kaufkraft der arbeitenden Bevölkerung aber auch darauf zurückzuführen, dass der produzierte Mehrwert nicht den gesellschaftlichen Bedürfnissen entspricht. So zeichnet sich die aktuelle Phase des Kapitalismus durch eine wachsende Schwierigkeit aus, das Entsprechungsverhältnis zwischen dem, was die Menschen konsumieren wollen und dem, was der Kapitalismus herstellen will, zustande zu bringen. Der grösste Anteil der Ausgaben der Haushalte fliesst in der Tat in Bereiche, die bislang noch weitgehend marktgeschützt waren und durch den öffentlichen Sektor abgedeckt wurden. Dies ist auch der tiefere Grund, weshalb die Grossinvestoren mit Nachdruck eine Deregulierung und Privatisierung des öffentlichen Sektors fordern, um in diesen (potentiell) rentablen Sektoren investieren zu können. Die Bereiche Gesundheit und Bildung erweisen sich heute als die lukrativsten: Auf dem noch weitgehend staatlich kontrollierten Gesundheitsmarkt werden laut Weltbank weltweit jährlich 3.500 Milliarden US-Dollar umgesetzt, auf dem Bildungsmarkt 2.200 Milliarden.

Im Süden übernahm der Internationale Währungsfonds (IWF) im Zuge Schuldenkrise nach und nach die Funktion, diese Märkte den Investoren zu öffnen. Brutale Strukturanpassungsprogramme schrieben den Kredit suchenden Ländern den systematischen Ausverkauf ihrer öffentlichen Infrastruktur vor, wovon in erster Linie die transnationalen Unternehmen aus dem Dienstleistungssektor des Nordens profitieren. Für den Norden relevant sind in diesem Kontext die Verhandlungen rund um das General Agreement on Trade in Services (GATS) der WTO sowie die EU-Richtlinien zur Wettbewerbs- und Liberalisierungspolitik, welche die Marktöffnung und die „Investitionsfreiheit“ im Dienstleistungssektor verallgemeinern. Zu diesem Prozess der sukzessiven Liberalisierung zählen alle politischen und regulativen Entwicklungen der Gemeinschaft, insbesondere die Wettbewerbspolitik im allgemeinen, das öffentliche Auftragswesen und die Gesamtheit der Bestimmungen über die staatlichen Beihilfen im besonderen, welche nun auch auf Verfassungsebene festgeschrieben werden. Diese institutionellen Entwicklungen zeigen, dass es keineswegs um Enstaatlichungsprozesse geht: Staatliche Politiken werden vielmehr auf die internationale Ebene gehoben, um angesichts fortbestehender Überakkumulation und mangelnder Verwertungsmöglichkeiten des Kapitals die Privatisierung und die Etablierung neuer Eigentumsrechte, insbesondere auch gegen die wachsenden Widerstände, zu garantieren.

Wege sozialer Aneignung

Die Kommodifizierung von öffentlichen Diensten als ein Element der Globalisierung ist somit nicht allein ein ökonomischer, über Marktkräfte induzierter Prozess, sondern wird politisch durchgesetzt, wobei der (internationalisierte) Staat nach wie vor eine entscheidende Rolle für die herrschaftsförmige Verdichtung dieser Interessen spielt. Staatliche Ökonomisierungsstrategien, die als New Public Management-Reformen im Bildungs- oder Gesundheitssektor oft auch von der Sozialdemokratie mitgetragen werden, sind ebenso wenig eine »Alternative« zur neoliberalen Privatisierungspolitik wie die Einsetzung staatlicher Regulationsbehörden in einem liberalisierten Markt. Die Finanzskandale von Enron oder Worldcom sowie die kalifornische Elektrizitätskrise haben deutlich gezeigt, wie wenig staatliche Behörden heute in der Lage sind, transnationale Konzerne zu kontrollieren.

In einem Wirtschaftssystem, welches immer weniger in der Lage ist, die elementarsten Grundbedürfnisse zu befriedigen und Ansprüche nur erfüllt werden, wenn sie den entsprechenden monetären Ausdruck finden, und wo sich die Entscheidungsmacht darüber, in welche Bereiche die Investitionen fliessen sollen, in den Händen von wenigen Entscheidungsträgern befindet, gehen Strukturalternativen daher vielmehr aus dem neuerlichen Aufflammen der radikalen Kritik gegen die Privatisierungen hervor. Ausgehend von der Idee, dass alle Menschen unabhängig von ihrer Position im gesellschaftlichen Gefüge ein Recht auf die Befriedigung ihrer Grundbedürfnisse haben, konfrontiert uns die Weigerung der »Vermarktwirtschaftlichung« der Lebenswelt unweigerlich mit der Notwendigkeit, gesellschaftliche Bedürfnisse in einforderbare Rechte zu verwandeln: Recht auf Arbeit, Recht auf Wohnraum, Recht auf Gesundheit, Recht auf Bildung usw.

Das Ziel öffentlicher Dienstleistungsproduktion ist somit nicht, möglichst hohe Profite zu erzielen, sondern allen Bürgerinnen und Bürgern den gleichen Zugang zur Befriedigung ihrer Bedürfnisse zu ermöglichen. Die impliziert einen Rentabilitäts- und Produktivitätsbegriff, der sich, in radikaler Umkehr der privatkapitalistischen Verwertungslogik, nicht am Tauschwert der Dienstleistungen orientiert, sondern an deren Gebrauchswert: Um die Gleichheit und die Solidarität zu sichern, nimmt der Service Public Bezug auf eine Konzeption der sozialen - oder sozio-ökologischen - Rentabilität, welche mit der ökonomischen Rentabilität eines Unternehmens, das in Konkurrenz mit anderen privaten Kapitalien steht, nichts zu tun hat. Mit anderen Worten liegt der Wert des Service Public in seinem gesellschaftlichen Inhalt, in der Nützlichkeit des Einsatzes öffentlicher Arbeitskraft für die Gesellschaft. Ob ein schlecht benutzter Bus, ein von wenigen Studierenden besuchtes Seminar oder ein monatelang leer liegendes Spitalbett weitergeführt werden soll, d.h. ob die verfügbare Arbeitskraft für die Erbringung gerade dieser Leistung oder einer anderen eingesetzt werden soll, lässt sich nur über politische Willensbildungsprozesse bestimmen - im Sinne einer Entscheidung, welcher Aufwand den Betroffenen die Erbringung welcher Dienste »wert« ist.

Jede Diskussion über Alternativen zur Privatisierungspolitik ist also auch eine Diskussion darüber, wer in einer Gesellschaft Bedürfnisse definiert, gegeneinander abwägt und deren Befriedigung plant. Die Identifikation dieser Bedürfnisse drückt sich dabei in den gesellschaftlichen Auseinandersetzungen, in der politischen Debatte, in der ständigen Konfrontation von Einzelinteressen, sowohl der Lohnabhängigen als auch der Nutzerinnen und Nutzern, die bislang nur als passive Konsumenten wahrgenommen wurden, und deren Ausgleich durch politische Behörden im Namen des Gesamtinteresses aus.

Wie lässt sich ein geeigneter Rahmen erdenken, in dem solche Auseinandersetzungen möglich werden? Erstens ist die Frage der Masstäbe zu stellen: Angesichts der internationalen Verflechtungen, der stark angestiegenen Mobilität der Lohnabhängigen in Europa und des europaweiten und globalen Agierens grosser Konzerne sind Alternativen auf europäischer Ebene zu formulieren. Je nach Sachlage, konkreten Bedingungen und sozialen Kräften ist die Erstellung von Dienstleistungen besser auf regionaler, nationaler oder supranationaler Ebene zu organisieren. Zweitens ist es einsichtig, dass es hierbei nicht um eine simple Rückverstaatlichung der öffentlichen Dienste gehen kann. Nicht nur ist die Hoffnung auf ein Wiedererstarken des Sozialstaats, der die private Ökonomie übermächtigen könnte, um sie administrativ zu steuern, durch die historisch problematisch gewordene Form des Staates stark eingeschränkt. Diejenigen, die darin nur das Heraufziehen einer gewaltigen Superbürokratie sehen, sind nicht zu widerlegen - und die Kritik der stalinistischen Systeme kann ihnen nur recht geben. Weit davon entfernt, die Gesellschaft verstaatlichen zu wollen, ist also vielmehr die Sozialisierung des Staates und der gesamten Wirtschaft anzustreben.

Die Perspektive der sozialen Aneignung öffnet ein weites Feld von Kombinationsmöglichkeiten zwischen Planungs- und Marktelementen. Zumindest auf der Unternehmensebene können bei grossen Konzernen durchaus Elemente einer sinnvollen und machbaren Planung ausgemacht werden. Konzerne versuchen, Zentralisierung und Dezentralisierung von Entscheidungsabläufen, Mittelbeschaffungen, Ressourcenzuteilungen usw. transnational zu vereinen. Anstatt den Planungsprozess dem Bestreben der Profitmaximierung zu unterwerfen, hat sich eine solche Planung jedoch den Prinzipien einer »sozio-ökologischen Rentabilität« zu verantworten: Eine gewählte öffentlichen Instanz für Wirtschaftsregulierung könnte dazu dienen, einerseits die Bedürfnisermittlung zu leiten und die Grundzüge der Ressourcenzuteilung zu beschliessen, sowie die Investitionen zu koordinieren.

Dass solche Prozesse heute möglich sind, zeigt nicht nur die Erfahrung des Partizipativen Budgets aus Porto Alegre (Brasilien). Diese Erfahrung einer radikalen Demokratisierung des Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft über das Instrument der gesellschaftlichen Mitverwaltung des Staatsbudgets, mit welchem die Entscheidungen über gesellschaftlich relevante Dienstleistungen und deren Finanzierung den Bürgerinnen und Bürgern in die Hände gelegt werden, birgt den Keim für eine auch hierzulande mögliche Selbstverwaltung der öffentlichen Dienste. Die breite Mobilisierung beispielsweise gegen die Privatisierung der Schweizer Post, im Zuge deren sich Quartiersversammlungen gegründet haben, zeigt, dass sich eine mögliche Alternative nur auf das kreative Potential der Menschen im Sinne der wirtschaftlichen Selbst-Organisation stützen kann.

Jedoch stellt sich bei aller Demokratisierung ökonomischer Entscheidungsprozesse unweigerlich auch die Frage nach dem Eigentums der Produktions-, Kommunikations- und Tauschmittel. Diese Frage stellt sich um so drängender, als die transnational agierenden Investoren von den Regierungen verlangen, ihnen all jene Bereiche zu öffnen, die noch nicht direkt der Kapitalakkumulation unterworfen sind. Wie die obigen Ausführungen zeigen, setzt die Verwirklichung von Grundrechten entsprechende öffentliche Dienstleistungen voraus und basiert auf einem Verständnis öffentlichem Eigentums. Eine solche soziale Aneignung der öffentlichen Dienste ist jedoch nicht nur die Angelegenheit intellektueller Einsicht, sondern auch und vor allem eine Sache politischer Gegenmacht. Diese erfordert eine langfristige und hartnäckige soziale und politische Mobilisierung - und genau hier setzt die Service-Public-Kampagne von attac schweiz an. Meldet Euch bei attac!

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